10 miljoen vierkante meter
Het EIB ziet de vooruitzichten voor de markt somber in. ,,Alleen door omvangrijke sanering keert het evenwicht terug'', meldde het instituut. Als er geen rem wordt gezet op de bouw van nieuwe kantoren, zou er in 2020 een overschot zijn van 10 miljoen vierkante meter, aldus de woordvoerder.Hieronder volgt een samenvatting van het onderzoek met de belangrijkste conclusies.
Langdurige forse leegstand in achterliggende jaren
Door een bijzondere samenloop van verschillende vraag- en aanbodfactoren bedraagt aan het eind van 2009 de leegstand in de kantorensector 6,3 miljoen vierkante meter op een voorraad van iets minder dan 50 miljoen vierkante meter. De marktpositie van een groot deel van de leegstand lijkt bovendien niet gunstig. Na een hoge, zij het minder hoge leegstand dan thans het geval is, trok de markt tussen 1995 en 2000 krachtig aan, waarbij de leegstand in 2000 zelfs tot een onevenwichtig minimum terugliep. Vervolgens ontstond rond de eeuwwisseling een hausse in de nieuwbouw van kantoren, waarvan het leeuwendeel op voorraad werd gebouwd. Als de economie rond 2002 en 2003 gaat haperen, en grote volumes nieuwbouw op de markt komen, loopt de leegstand spectaculair op. Ondanks het economisch herstel vanaf 2005 blijft de leegstand vervolgens hoog. Nieuw aanbod wordt nog altijd afgezet; het zijn de bestaande kantoren waar grote overcapaciteit ontstaat. Efficiënter ruimtegebruik zorgt er in deze jaren ook voor dat de ruimtevraag in deze periode achterblijft bij de werkgelegenheidsgroei. In 2008 slaat de crisis toe op een uiterst ongelukkig moment en schiet de leegstand omhoog tot een ongekend hoog niveau.
Hoge structurele leegstand bij ongewijzigd beleid
Op basis van een analyse van de toekomstige vraag valt te concluderen dat een leegstand van ongeveer 2 miljoen vierkante meter kantoorruime wenselijk zou zijn, als frictie en conjuncturele leegstand. Het overige deel is te zien als overcapaciteit. Het betreft zo’n 4 miljoen vierkante meter, bijna 10% van de huidige kantorenvoorraad. Deze leegstand is langdurig en zal tot 2020 bij ongewijzigd beleid maar weinig teruglopen. Anders dan in de periode na 1995, zal de vraagzijde de markt niet in evenwicht kunnen brengen. De werkgelegenheid zal naar verwachting beperkt toenemen, zodat vanuit dit kanaal weinig ruimtevraag wordt uitgeoefend. Lagere huurprijzen die zich gaandeweg gaan aftekenen, zouden de vraag wel wat kunnen ondersteunen, maar de omvang van de fysieke ruimtevraag is naar verwachting niet erg prijselastisch, zodat ook langs deze weg geen belangrijk vraagherstel is te verwachten. Een betekenisvolle vermindering van de leegstand is dan alleen via onttrekking van aanbod te realiseren. Maar ook als de omvang van de onttrekkingen een factor drie tot vier hoger komt te liggen dan in het verleden, zal nog vele jaren sprake zijn hoge leegstandsniveaus.
Markt past zich aan in de tijd, maar traag en onvolledig
Op de korte termijn worden afwaarderingen en onttrekkingen belemmerd door institutionele factoren en regelgeving. Aan de institutionele kant speelt neerwaartse prijsstarheid een rol. Het fors afboeken van de waarde van vastgoed kan beleggers en verschaffers van vreemd vermogen in problemen brengen. Liever wordt de pijn in stapjes genomen en worden de nog bestaande huurders met allerlei incentives aan boord gehouden. Op termijn zal vastgoed echter tegen reële waarden moeten worden gewaardeerd en huurprijzen in overeenstemming moeten worden gebracht met (lagere) marktprijzen. Het maakt herstructurering van de bestaande voorraad beter mogelijk. Wat meespeelt, is dat leegstand niet altijd een urgent probleem is voor beleggers. In veruit de meeste gevallen bestaat leegstand uit onderbezetting van bestaande kantoren. Volledig lege panden zijn schaars, de meeste kantoorpanden zijn nog voor 30, 50 of 70% verhuurd. Voorlopig niet investeren en de nog bestaande huuropbrengsten incasseren kan bedrijfseconomisch dan te prefereren zijn, boven kostbare herstructurering. Op termijn wordt hier meer mogelijk, maar dit hangt sterk af van de locatiekwaliteit. Als deze laag is, kan bedrijfseconomisch rendabel investeren structureel worden doorkruist en komt vanuit de markt geen oplossing tot stand. Bij locatieaspecten moet ook worden bedacht, dat zelfs als bedrijfseconomisch haalbare transformaties aanwezig zijn, coördinatieproblemen een oplossing in weg kunnen staan. De diverse individuele eigenaren zouden gezamenlijk baat hebben bij een oplossing, maar wachten op elkaar in een soort prisoners’ dilemma: niemand wil de kosten voor een ander dragen en iedereen hoopt dat anderen de kastanjes uit het vuur halen. Hier is een regisseur nodig die partijen bij elkaar brengt.
Een bijzondere rol voor de overheid?
Nu sprake is van langjarig hoge leegstand, rijst de vraag of overheidsinterventie in de rede ligt. In de visie van het EIB ligt de belangrijkste legitimatie bij ruimtelijke kwaliteit: door transformaties kan mogelijk een sterkere ruimtelijke structuur ontstaan. Zo zouden er mogelijkheden kunnen liggen om woningbouwlocaties vrij te spelen, zodat kostbare andere ingrepen elders kunnen worden vermeden. Ook zou de leefbaarheid in een gebied mogelijk kunnen worden versterkt door de leegstand in kantoren terug te dringen. Een belangrijke implicatie van deze insteek is dat de overheid geen leegstandsbeleid moet gaan voeren, maar een ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Daar waar transformaties en herstructureringen belangrijke positieve ruimtelijke effecten hebben, kan overheidsinterventie in de rede liggen. Daar waar beperking of opheffing van leegstand geen positieve externe effecten heeft, kan het beter aan de markt worden overgelaten. Ook als dit langdurige leegstand betekent.
Welke aanpak door welke overheid?
Een eerste constatering is dat er sprake is van coördinatieproblemen. Partijen moeten samen worden gebracht en succesvolle transformaties moeten vanuit regelgeving gefaciliteerd kunnen worden. Het ligt in de rede dat gemeenten hier eerst aan zet zijn. Bij grensoverschrijdende samenhangen komen provincie en/of het Rijk in beeld. Het gaat hier dan in eerste instantie om een ondersteunende rol, waaronder ook het ontwikkelen en verspreiden van kennis inzake de aanpak van dergelijke transformaties (‘best practices’ in beeld brengen en kennisuitwisseling op gang brengen). In situaties waarin transformaties maatschappelijk rendement hebben, maar onvoldoende bedrijfseconomisch rendement bieden, kan zowel een ordenende als een financiële rol voor publieke partijen aan de orde zijn. Te denken valt aan specifieke aanbodrestricties voor nieuwe kantoren gedurende een bepaalde periode of investeringen in woningbouw, publieke ruimte of infrastructuur. Ook zou de overheid een onrendabele top kunnen afdekken, als de maatschappelijke baten dit rechtvaardigen. Ook hier lijkt het adagium ‘regio’s op eigen kracht’ van toepassing. Het initiatief tot en de bekostiging van initiatieven zou in eerste instantie bij regionale overheden thuis horen. Indien de bekostiging uitgaat boven de mogelijkheden van de regio’s, zou het Rijk financieel kunnen participeren om de maatschappelijke gewenste uitkomsten te realiseren. Dit laatste kan gelden indien de baten van beleid een duidelijk bovenregionaal karakter hebben. Generiek beleid lijkt minder in de rede te liggen, waarbij wordt aangetekend dat individuele instrumenten in dit kader slechts verkennend zijn onderzocht. De reden dat maatwerk in de rede ligt, is dat regionale en lokale situaties sterk verschillen en dat de maatschappelijke baten van transformaties ook sterk kunnen verschillen. Er is leegstand die mogelijk in het geheel geen negatieve maatschappelijke consequenties heeft en waarvan de overheid zich dan niet de probleemeigenaar zou moeten maken. Generieke heffingen of een moratorium op al het aanbod lijken in dit licht niet doelmatig. Partijen kunnen bij heffingen bovendien het gevoel krijgen dat men een dubbele rekening krijgt voorgespiegeld. Eerst zijn huurders weggetrokken door veel nieuw aanbod van andere partijen – met goedkeuring vanuit de overheden – waarna partijen met bestaande kantoorruimtes forse inkomstendervingen hebben geleden en daarbovenop komt dan nog eens een heffing voor deze leegstand. Ook bij aanbodrestricties lijkt maatwerk meer voor de hand te liggen dan het generiek ontmoedigen van al het aanbod, waarmee iedere dynamiek wordt stopgezet. Het is overigens niet zo dat generieke beleidsopties hiermee gediskwalificeerd worden. In het geval de effectiviteit van bijvoorbeeld een (per definitie) generieke fiscale maatregel opweegt tegen de verstorende gevolgen daarvan, en geen efficiënt alternatief beschikbaar is, kan generiek beleid toch wenselijk zijn. Het maken van deze belangrijke afweging strekt echter verder dan het kader van deze rapportage en verdient nader onderzoek.
Lees hier het hele rapport: Kantorenleegstand: Probleemanalyse en oplossingsrichtingen©RTLZ.nl